千叶工业大学毕业证|日本促进高等教育均衡发展的政策变迁过程与路径选择
摘要：对于高等教育是否须要均衡发展，学术界有不同的见解。考察台湾高等教育发展轨迹，我们觉得，美国高等教育的发展实践，是在关注和实现教育机会均等尤其是高等教育入学机会均等的前提下，逐渐促使均衡发展的。在教育机会均等、为经济发展服务、高等教育大众化、终身学习理念等价值观的指导下，通过推动体系均衡、大学分散化新政、大学扩张新政、大学抑制新政、高等教育计划、建立闪亮着个性光辉的学院等多种途径不断选择和调整高等教育新政，努力清除差距。从战后的改建高等教育体系到自由纵容发展再到通过计划调控推动高等教育均衡发展，彰显了美国对高等教育发展路径的主动选择。
关键词：台湾；高等教育；均衡发展；入学机会均等；教育计划。
因为历史、地域及经济水平的诱因所导致的高等教育不均衡，在短时间内是难以彻底改变的。因而，我们讨论的高等教育均衡发展具有相对性，根本不存在绝对的均衡；均衡不是自发的，是借助新政为导向的；均衡是一个过程，是动态的、变化的，随着时间的推移，又会出现新的不均衡。基于此，我们阐述台湾推动高等教育均衡发展的价值取向，考察其推动均衡发展的过程中的新政演变过程与路径选择，对于我们正确认识和掌握高等教育发展的均衡问题会有所助益。
一、二战前德国高等教育完善：推动教育的体系均衡。
明治早期，美国只筹建了一所学院，就是由德川幕府筹建的三所高等教育机构转制合并而成的东京学院。由于其目标是培养国家高层次管理人才，在明治早期，东京学院就早已成为美国资本主义近代化的中心。1890年曾经，文部省为了重点办妥东京学院将全部中学教育经费的40%拨给该校，从财政上保证国家惟一的高等教育的发展须要。
但随着美国资本主义制度的确立与发展，一所帝国学院远远不能满足社会的须要。经国会审议通过，美国计划在全省范围内增设帝国学院。以1897年在京都筹建京都帝国学院为开端，到1939年，英国陆续组建了西北、九州、北海道、大阪、名古屋在内的七所帝国学院。[1]6从内部结构来看，帝国学院是由若干学部组成的综合学院，当时的东京帝国学院和京都帝国学院有7个学部，西南帝国学院和九州学院有四个学部，冲绳帝国学院有3个学部。《大学令》中所规定的单科学院也主要以医科学院为代表，如知名的新泻医科学院、冈山医科学院、千叶医科学院等等。这样，台湾从南到北产生了高等教育骨干中学的布局。
从中学层次来看，二战前的美国本科层次的中学早已有了较高水平的发展，公立高等教育也成为重要组成部份。明治早期，美国就创立了许多相当于学院教育水平的高等本科校区，如庆应义塾、明治法律中学、东京专门中学、英吉利法律中学等，这种高等本科校区后来大多升格为正规学院，并成为现代美国最有影响的一批高等教育机构。截至1885年，俄罗斯各类高等本科校区已发展到102所[1]6。其中大部份为公立高等本科校区，但公立大专中学没有相应的制度规范，无法产生体系，结构、布局、类型也不尽合理，因而未得到政府承认。为了使本科校区制度化、法制化和合理化，1905年，美国政府公布了《专科中学令》，对本科校区加以整肃和提升，并列入正规高等教育系统。办学方面，既容许国立和私立，也容许公立，且享有同等的地位。
从专业领域来看，学科设置向多样化方向发展，满足社会对多类型人才的需求。《专科中学令》的出台，除了加强了原有的医学、语言、宗教、艺术及体育等专业，也从制度上强化了职业高等本科教育，一批新的理工科本科校区陆续成立。除设置综合学院外，还设置了例如医科学院、工科学院、农科学院、商科学院和人文社会学科学院等单科学院，力求培养各类专门人才，以适应社会形势发展的须要。
台湾大正时期的学院教育保持了明治末期的优点，既有国立学院、公立学院，又有公立学院；国立学院的教育经费由国库支出；私立学院的教育经费由地方交付；公立学院的设备、基金和教育经费由财团法人支付，这就调动了地方政府和财界人土举行高等教育的积极性。
在这一时期，美国促使高等教育均衡发展的重点是构建完备的高等教育体系：一是国家竭力支持帝国学院的发展，建好一所，再建另一所，而不是一哄而上，这样促使帝国学院质量水平较高；二是七所帝国学院分布在全省主要地区，地域广泛；三是注重发展公立高等教育；四是在专业学科发展方面，日渐从只注重文法医等学科向注重理工科发展，学科门类逐渐齐全；五是构建从本科到大专再到研究生教育的高等教育体系，逐步丰富培养人才类型层次。
二、二战后至经济高速发展时期的高等教育新政与均衡理念。
与二战后台湾经济的快速发展相适应，高等教育也步入了高速发展时期。可以说这一时期高等教育发展的价值导向是为经济发展服务，在高等教育新政的制订与施行上彰显教育机会均等的实践中，客观上推动高等教育在不同收入群体及性别群体中、在不同的地区间、在入学机会上、在国公公立与不同办学层次上的发展，朝着均衡发展迈出了重要的一步。
（一）要保障有能力的人享有接受高等教育的权力。
这是日本教育使节团的《报告书》在高等教育方面的主张，其宗旨是要实现教育的民主与平等。美国政府的“民主化”高等教育思想首先是指平等对待所有高等教育机构，推动地方私立高等高校的发展，无论其战前以及战争期间声誉怎样都要按照新的标准进行审批。其次，“民主化”是指接受高等教育机会均等，指出社会成员无论出身高低、还是贫富尊卑，一律享有平等地接受高等教育的机会。从变革的结果来看，有更多的人就能步入高等教育机构学习，学院向群众开放，步入学院之路更顺畅。至1952年，新制学院已从1949年的168所发展到220所，在校中学生399,513人[1]18。
教育机会均等其实作为战后的教育理念对教育的普及发挥了一定的作用，但并没有被真正置于作为今后的教育理念的高度。1979年，台湾加入联合国“国际人权公约”，并且在“逐渐导出免费高等教育”的条款上有所保留。部份缘由在于，公立中学在高等教育中占较高的比列，而且征收较高的杂费，一定程度上限制了高等教育机会均等的实现。临教审在1985年“关于教育变革的第一次报告”中，将扩大入学选择的机会作为重要的新政课题。第2次报告的特点是否定战后的整齐划一和合理化的平等，1987年的第3次报告从减少家庭教育费的负担出发，积极主张教育机会均等。这也反应在1986年的第3次高等教育计划中，倡导清除入学机会的差异。
（二）彰显男女平等，保障男子有接受高等教育的权力。
打破帝国学院的特权，是向女孩广开学院门户的重要措施。美国在关东、关西各设一所男子学院，发展短期学院，设置好多适宜女人学习的专业，为女中学生提供了就学机会，为男子开拓了步入社会的渠道。男子短期学院中家政、文学、语言学类科系及教育、保健类科系约占一半以上。可以说，短期学院为美国男子高等教育的普及作出了很大贡献，挺好地保障了男子接受高等教育的权力。
（三）采取学院的地方分散化新政，为不同地域的中学生提供均等的入学机会。
学院在地区配置上偏向于大都市，是美国高等教育的一大特点。台湾战后高等教育变革的目标就是要通过学院扩张来清除地区间的高等教育差别。高等教育机关向地方分散，在战后教育变革中占有重要地位，地方分散化除了是教育机会的问题，也是涉及到整个国家的新政性课题。
战后变革早期，政府构建“大学基准商会”，1948年文部省又设置“大学设置审国会”，负责督促和指导高等教育变革的施行。为了打破高等学府全部集中在大城市的现象，1948年文部省制订了“关于学院配置的国土计划”、在“新制国立学院施行纲要”中彰显“一个府县一所学院的原则”等地方分散化新政。
同年6月，文部省对完善新的国立学院发表了11条原则，要求除非常地区（冲绳、东京、爱知、大阪、京都和大阪）外，原则上一县筹建一所国立学院，这种学院由该县的官立中学合并而成；国立学院的大学、分校不得跨府、县设置；学院原则上使用都、道、府、县名，使用别的名称要由学院和地方政府同意[2]64。
1963年中央教育审国会的“三八报告”（昭和38年）最引人注目的观点是，在高等教育数目的扩张上要采取谨慎心态，要在学院的设置上引入计划性。非常是关于防止学院集中于大都市，要求按照设置者的不同，同一专业领域的高等教育机关不能集中于一个地区。地方分散化除了是学院新政，并且是更大的国土综合开发计划、人力资源开发新政的一环。在1971年的“四六报告”（昭和46年）中明晰提出，彻底实现教育机会均等理念的第一步，就是在扩展教育机关的同时，实现高等教育在地区间配置的均衡，使受教育机会不受定额及地理条件的掣肘。报告积极实行清除高等教育地区差别的新政，去除教育机关的设置者的差距，指出必须制订具体的常年教育计划。
（四）扩大办学的层次和学科设置，建立高等教育体系，提供更多可选择的机会。
新制高等教育机构其实也称单一的四年制学院，实际上由3个层次与5种类型组成。即2～3年的短期学院、4年的学部（专科）、1年的专攻科及研究生院中2年的硕士课程和5年的博士课程。[3]1949年根据新学院制度完善69所国立学院，为未能升入学院继续学习的在职青年筹建函授学和夜大教育制度。
打破侧重专业教育的弊病，筹谋教育课程的自由化，强化通识教育是战后德国建立高等教育体系的重要措施，但仍然存在注重文法、轻理工的严重问题。1957年美国理工科结业生与全体学院结业生之比仅为26％，远高于英美等国。为此，美国政府通过为所有高等高校提供财政补贴来培养大批工程师和自然科学家。从1957年到1964年，美国理工类专业招生人数一再扩大，中学生百分比上升为30.5％；从1965—1968年新设理工科院系、改组和扩展学院20多所，1970年理工科新生人数达到新生总量的62.3％；美国还通过创设文科高等专门中学，按地方实际须要筹建单科工业学院，强化基础教育、专业基础知识教育，克服结业生的专业自私性、闭塞性[4]。
（五）放开高等教育设置权限，公立高等教育成为主力军。
在美国，不同类型的中学有着不同的社会职能：国立学院在培养高精尖型人才、提高教育质量等方面发挥着龙头作用，而公立学院则主要承当着中中级以及应用型人才的培养和提高国民素养、满足国民对高等教育需求的重要作用。1960年代是台湾高等教育大众化的重要阶段，家庭收入的逐步上升带来了对高等教育的更多要求，高等教育适龄青年的降低也给高等教育导致了新的压力。仅仅借助援助和扩大国私立学院的规模难以应付这些需求。英国政府放宽了高等教育入学标准，容许公立学院扩大招生定额。
公立学院借此大量增设，学院入中学生数骤减，大大超出政府规定的范围。1960年至1969年德国新建学院137所，其中公立学院134所，占新建学院总量的98%，公立四年制和五年制学院的规模几乎扩充了2~3倍，公立院校生数约占台湾高等高校全部中学生的3/4。
高等教育迅速发展带来了好多问题。政府推行提升国立和私立高等高校的质与提升公立高等高校的量的原则，致使两类高等高校呈现不均衡现象。60年代末，公立高等高校的生师比是31∶1，国立学院生师比是8∶1；许多公立学院深陷了财政危机的困境，1963年—1970年，国立和私立高等高校人均经费支出降低1.7倍，公立高等高校几乎没有降低，可见其地位的增长。针对公立高等高校面临的问题，美国政府采用了财政补贴的举措。l970年开始捐助公立高等高校并于1975年通过了《私立中学振兴法》。该法规定，政府可向公立学院提供不超过中学常常费用半数的财政补助。政府的财政补助成为公立学院收入的重要来源，几乎达到公立学院收入的30%。公立高校在大专学院中占到了87%，而国立学院仅占5.6%。[5]这说明了不同的设置主体在不同中学类型中的占有率存在着较大误差。
三、日本高等教育从计划中寻求均衡。
据文部省《学制百年史》记载，1970年台湾学院生的在校生数为1960年的2.2倍，10年当中，美国学院的招生人数以平均每年递增12％以上的速率降低，1971年与1953年相比，四年制学院降低1.5倍，短期学院降低了4.3倍[1]81。1970年至1980年，美国又新建了62所学院。尽管高等教育规模快速扩张，并且数目上的大发展和宏观管理失控，给高等教育的办学标准、经营规模、人才供需比列等方面带来了一系列问题。学院办学条件得不到保证，人才的培养质量下滑遭到美国社会的普遍责难。1975年，西关东、东海和近畿三大都市圈的学院和短大的在校生数约为155万余人，占全省在校生数的74%，由此可以看出，美国高等教育一直集中于大都市，入学机会的地区间差异仍然显著，同时也导致了专业领域的新的不均衡。
面对这种问题，是仍然按照市场原则使高等教育自由发展，还是采取适当的举措加以控制，是美国高等教育新政面临的路径选择。经1971年中央教育审国会讨论，美国决定在高等教育管理中引入计划管理机制，以调整布局和结构，控制学院发展速率和规模。随后，文部省增设计划处，着手处理高等教育计划。为了扭转局面，1972年4月在学院学术局筹建高等教育计划课，6月设置由学院人和各界有识者出席的高等教育大会，着手制订高等教育计划。从1975年到2000年前后，美国共制订了5次高等教育计划，计划管理使台湾高等教育开始在布局、结构、层次和人才的培养方面探求均衡发展的途径。
（一）第1次高等教育计划（1976年—1980年）。
早在1973年，高等教育大会就提出要抑制高等教育机关集中于大都市，筹谋地方分散化，改善入学率、容纳量、专业领域构成等方面的差别和不均等。1974年进一步倡导制订义务教育班主任的非常培养计划；在地方中等城市扩展、整备、新设国立学院；清除专业领域的不均衡等高等教育计划[2]66。1975年之后，台湾高等教育的发展步入抑制期，进行高等教育体系的多元化以及结构变革。这是学院和短期学院入学率停滞时期。
第1次高等教育计划一改过去明晰的扩展基调，筹谋大都市圈的学院和短大的抑制新政和高等教育的质的提升，其最大的特点就是以严格抑制学院的扩展为方针，最关心的仍然是清除地区间的差异。第1次高等教育计划整备报告具有划时代的意义，由于它第1次从真正意义上抑制学院的扩张，从量的扩展转变为质的提升。这一计划以《私立中学振兴助成法》为基础，首先从保障公立中学的常常费用补贴为开端。1981年3月规定了公立学院的设置、学部及学科的设置、限制量的扩大，提升公立学院的质量。
（二）第2次高等教育计划（1981年—1986年）。
1979年由学院设置审国会学院设置分科会制订第2次高等教育计划，从终生学习的观点倡导教育向社会人提供接受高等教育的机会，但是仍然将注意力集中于学院的地区配置问题上。计划所倡导的教育机会均等主要是通过育才奖学事业为负担较大的家庭筹谋入学机会的均等。
前两次计划正是要纠正此前形成的众多不均衡现象，同时推动高等教育构造的弹性化、可塑化，注重其质的充实。在纠正超额招生的同时，抑制学院向大城市集中，提升地方高等教育的入学率，整备地方学院计划。明晰规定东京23区及政令指定都市原则上应当成为控制新增设高等教育机关的地区。全部计划的基调是抑制，假如说有扩展的话，原则上仅限于纠正地区间的差异、专业领域构造的不均衡和必要的人才培养计划。
（三）第3次高等教育计划（1986年—1992年）。
1984年6月，学院设置审国会的学院设置计划分科会公布了从1986年到1992年的7年高等教育计划，也被称为“新高等教育计划”。计划首先提出高等教育机会的地区间差异，为了应对国民生活与职业上的多种需求，要筹谋高等教育体系的多元化和柔性结构。终生学习社会应为公民一生提供多种接受高等教育机会做好打算。
这个计划中，为了应对18岁人口的极速降低（1992年达到205万），在常规定额之外，到1992年国公私立学院、短期学院及高等本科校区降低的入学定额总计为86000人。从1985年之后的男女入学率来看，男子入学率明显提升，1989年女子为16.8%，男子为36.9%，大大超过了女子。
不仅推动纠正地区间差异外，在高等教育质量的提升方面，采取了学院间学分互换、接收社会人步入学院学习等举措。并且适应时代要求，新增设了信息科学、信息处理，国际教养等今后人才培养需求量大的领域的学部学科。
（四）第4次高等教育计划（1993年—2000年）。
1991年之后台湾高等教育步入再扩张期，向普及阶段过渡。经济方面，自由化论和市场化论或则称为规制缓和论，对学院新政都形成了很大的影响。再扩张期以1991年的学院设置基准大纲化为开端推行规制缓和新政，研究生院大规模扩张。这次计划中首都和近畿圈继续维持抑制新增设的新政，其他政令指定市则解除抑制。其实这次计划涉及到了区域间学院入学机会的差异，而且只限于缩小不同收入阶级间的入学机会，没有涉及教育机会均等。
（五）第5次高等教育计划（1997年—2004年）。
这一计划被称为“最后的高等教育计划”。1997年台湾对地方分散化新政进行反省和评价，计划从“开辟步入学院教育领域的多元渠道”出发进行地区配置，对大都市进行抑制的结果是清除了定额的差异，学院的布局推动了地方都市的发展。计划觉得，在学院的区域间配置上，鉴于定额等方面仍存在着巨大的区域间差异，教育行政有责任为确保教育机会的均等而进行各类条件的整备。一方面控制在大都市新筹建学院，另一方面在地方以教育机会的整备为中心举办工作。这次计划在确保地方教育机会，提升男子入学率，促使学院改组变革等方面有很大贡献。
并且有人觉得大都市抑制新政妨碍了学院的自由发展，也出现了大都市中学生的入学难倾向。学院的近郊化没有伴随着环境整备而进行，形成了中学生和班主任的教育研究活动与校外生活之间缺少有机联系的问题。另一方面，所谓教育机会均等的理念在现实新政中也被限定在清除地区间差异的具体新政目标中。
1998年的学院审国会报告“关于21世纪的学院形象和今后变革的对策”（21世纪报告）中，探讨了高等教育机关的多样化和“提供教育机会”的主题，其核心是：闪亮着个性光辉的学院。并且，2000年的学院审国会报告“全球化时代高等教育的理想”（全球化报告）在教育机会均等方面却无新意，高等教育的教育机会均等问题在学院审国会的讨论中也丧失了核心新政理念的地位。2005年的中教审报告“未来美国高等教育的形象”（远景规划报告）中，学习机会这一用语出现频度很高，教育机会均等与国立学院的作用相关联，要求其承当起确保发挥全省性高等教育机会均等的新政性作用的重担，但并没提到私立学院和公立学院在实现教育机会均等中应发挥的作用。
我们看见，在高等教育的发展问题上，美国主要是通过制订法律和高等教育新政进行调整，从国家控制到民间办学，从自由发展与宏观调控相结合，再到制订严格的高等教育计划，从扩展到抑制再到扩展，将高等教育的入学机会均等理念作为实现高等教育均衡发展的核心内容，实现体系完备、层次齐全、区域间相对均衡、国公私立互补、质与量协调发展的高等教育体系。虽然均衡未能实现，但它作为目标，早已起到了推动高等教育发展的作用。高等教育的发展在培养创新人才具有至关重要的作用，离开人才的支撑，发展将丧失动力。[6]我们在听到台湾高等教育的成功与不足之时，更应反省我国教育的不足以及变革策略。
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